【頑疾困擾城鎮(zhèn)化腳步】5大頑疾困擾中國(guó)城鎮(zhèn)化腳步 農(nóng)民工無市民待遇

        昨日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史在報(bào)告中提出，城市攤大餅式擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)等問題，在我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中非常突出。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)提交的關(guān)于城鎮(zhèn)化的調(diào)研報(bào)告也認(rèn)為存在諸多問題，并提出了解決問題的建議。

　　問題1 盲目追求城鎮(zhèn)化速度

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在報(bào)告中稱，一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”，占地過多。

　　2000-2011年，我國(guó)城市建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增速，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)110萬畝以上，但開發(fā)強(qiáng)度普遍偏低，工業(yè)用地容積率一般只有0.3-0.6，而發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一般在1以上。

　　【建議】

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，不能超越發(fā)展水平和發(fā)展階段拔苗助長(zhǎng)。絕不能像片面追求GDP那樣追求高城鎮(zhèn)化率，更不能由政府大規(guī)模舉債搞“造城運(yùn)動(dòng)”，否則勢(shì)必會(huì)造成很大的問題和隱患。

　　【解讀】

　　陳耀表示，目前相當(dāng)一部分地方政府把城鎮(zhèn)化作為刺激投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段，推進(jìn)的速度有些超前和過快，造成了一些問題。

　　陳耀建議，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)形成良性互動(dòng)，這是城鎮(zhèn)化的基本要求。農(nóng)民進(jìn)城要就業(yè)，就必須要有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如果不能同步推進(jìn)，就會(huì)帶來系列社會(huì)問題。

　　中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院人口資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室主任張耀軍表示，今后的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要多注重質(zhì)量，更多考慮人的舒適、發(fā)展和健康，因?yàn)槿说某擎?zhèn)化才是核心。

　　問題2 多數(shù)農(nóng)民工無市民待遇

　　報(bào)告稱，我國(guó)被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的2.63億農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民相差甚遠(yuǎn)。一些地方反映，地方政府缺乏為農(nóng)民工提供公共服務(wù)的相應(yīng)財(cái)力，中央財(cái)政缺乏相應(yīng)的支持激勵(lì)政策。截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)的比例僅為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，參保率仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，也沒有住房公積金制度。

　　【建議】

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委建議，剝離附著在戶籍上的不平等社會(huì)福利待遇，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，要把常住人口市民化作為首要任務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民及其家屬能享受所在地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。鑒于其目前數(shù)量巨大，只能逐步實(shí)現(xiàn)，可先解決舉家遷徙或長(zhǎng)期在城務(wù)工人員的社會(huì)保障和隨遷子女就學(xué)問題，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。同時(shí)，要高度重視農(nóng)民工住房問題。

　　【解讀】

　　中國(guó)社科院勞動(dòng)與社會(huì)保障研究中心主任王延中表示，社會(huì)福利不同等的問題，包括戶籍制度和屬地化管理。

　　戶籍制度改革問題國(guó)家逐步在松動(dòng)，但很難一刀切。因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展很不一致，資源環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，城市公共服務(wù)水平，負(fù)荷大，這種情況下，大中小城市之間，對(duì)戶籍問題達(dá)成共識(shí)難度很大。

　　王延中表示，但并不意味著只能坐以待斃，還是應(yīng)該鼓勵(lì)各地盡可能在本地打破城鄉(xiāng)隔離的制度設(shè)計(jì)。

　　問題3 “城市病”困擾城鎮(zhèn)化

　　近些年來，一些特大城市規(guī)模無序擴(kuò)張，人口壓力過大，資源環(huán)境承載能力已超過極限，環(huán)境污染、居住擁擠、交通堵塞、房?jī)r(jià)高企等“大城市病”凸顯。而中小城鎮(zhèn)吸納人口有限。

　　同時(shí)，近年來，小城鎮(zhèn)人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。城市重規(guī)模擴(kuò)張，輕服務(wù)管理，城市空間利用效率偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)水平不高，基本公共服務(wù)供給能力不足。

　　【建議】

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委表示，推進(jìn)城鎮(zhèn)化要因地制宜，不一刀切。各地要選擇適合本地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化模式。大城市和特大城市要促進(jìn)資源要素集約集中利用，防止“大城市病”；中小城市要增強(qiáng)人口吸納能力和綜合承載能力，促進(jìn)農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

　　【解讀】

　　陳耀表示，當(dāng)前大城市病已經(jīng)比較明顯，很多特大、大城市交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量惡化，讓公眾為之詬病。

　　要解決就要避免城市功能過度集中在中心城區(qū)，向周邊疏解。包括行政辦公功能的疏散都要推進(jìn)；與此同時(shí)，要多建設(shè)副中心，衛(wèi)星城等。

　　要實(shí)現(xiàn)有效的城鎮(zhèn)化，就是要有梯隊(duì)，有層次，形成金字塔結(jié)構(gòu)。讓更多的人、產(chǎn)業(yè)聚集在一些中小城市，從而更好地實(shí)現(xiàn)宜業(yè)宜居。

　　問題4 強(qiáng)征土地侵農(nóng)民權(quán)益

　　報(bào)告表示，當(dāng)前，二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別在某些方面不僅沒有縮小，反而繼續(xù)擴(kuò)大。一方面，基本公共服務(wù)水平在城鄉(xiāng)間差距較大，導(dǎo)致人口過度向大城市集中，加劇了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。另一方面，一些地方強(qiáng)征農(nóng)民土地，低征高賣，以地生財(cái)，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)益

　　同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城后在城市和農(nóng)村“兩頭占地”現(xiàn)象普遍存在。此外，青壯年農(nóng)民大量外出打工造成農(nóng)村“空心化”日益嚴(yán)重，目前農(nóng)村主要以留守老人、留守婦女和留守兒童等“三留人員”為主。

　　【建議】

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，在保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)確保土地增值收益主要?dú)w農(nóng)民所有。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證工作。支持農(nóng)民承包地按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)深化征地制度改革，建立符合市場(chǎng)規(guī)律的征地補(bǔ)償機(jī)制。

　　【解讀】

　　陳耀表示，這種情況多出現(xiàn)在不發(fā)達(dá)地區(qū)。如何解決？還是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要在當(dāng)?shù)匾虻刂埔伺嘤恍┊a(chǎn)業(yè)，使一些人回鄉(xiāng)就業(yè)，這一方面解決空心化問題，一方面也能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　陳耀說，目前時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟了，部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)從東向西轉(zhuǎn)移，從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，地方政府應(yīng)該抓住機(jī)遇，做好產(chǎn)業(yè)。

　　問題5 戶籍阻礙城鄉(xiāng)一體化

　　報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

　　【建議】

　　全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委稱，要妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。政府不能“大包大攬”。要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，減少行政命令和過度干預(yù)，不宜把城鎮(zhèn)化率作為政績(jī)考核指標(biāo)。

　　同時(shí)，合理確定中央與地方、政府與企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)比例和方式，理順勞動(dòng)力輸出地與輸入地之間的關(guān)系。建立于吸納外來人口落戶數(shù)和常住人口規(guī)模配套的轉(zhuǎn)移支付體系，健全地方稅體系，減輕地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴。

　　【解讀】

　　李鐵此前曾表示，我國(guó)城鎮(zhèn)政府的行政管理體制、財(cái)政管理體制、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入和管理機(jī)制、土地出讓的收益分配機(jī)制等，都從制度上支持了城鎮(zhèn)政府粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式和決策中的短期行為。

　　調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展模式，要改革城鎮(zhèn)管理體制，防止資源通過行政等級(jí)，過多地被集中到高等級(jí)城市。同時(shí)，要提高土地出讓成本，遏制攤大餅的發(fā)展趨勢(shì)。此外，要調(diào)整政績(jī)觀。